| Héraðsstjórn á Íslandi frá Jónsbók til 1830:
Efnisyfirlit:
Á árunum 1262-64 gengu Íslendingar undir Noregskonung og varð við það mikil breyting á yfirstjórn landsins og var samþykkt að mestu ný lögbók, Járnsíða, á Alþingi 1271-72 sem breytti héraðsstjórn talsvert. Hennar naut þó ekki lengi við og leysti Jónsbók hana af hólmi árið 1281. Lög Jónsbókar um héraðsstjórn héldust meira og minna til 1808, þó þau þættu ekki jafn ítarleg og lögin frá þjóðveldisöld.
Árið 1807 fer Skúli Magnússon til Danmerkur með hugmyndir að endurbótum á kerfinu, sérstaklega drifnar áfram vegna siglingabanns sem Bretar settu á í stríði sínu við Napóleon. Þeim var ætlað að bjarga Íslendingum frá hungurdauða. Konungsvaldið tók erindinu vel og 14. júní 1808 var skipuð sérstök nefnd til að fjalla um það. 21. júlí sama ár var svo gefinn út konungsúrskurður um málið. 24. nóvember 1809 gáfu Magnús Stephensen, þá landfógeti, Stefáns Stephensen, amtmaður og bróðir Magnúsar og Stefán Þórarinsson amtmaður út embættisbréf handa hreppstjórum, hið svokallaða „hreppstjóra instrúx“ í samræmi við konungsúrskurðinn. Á milli þessara stórbreytinga voru reyndar gerðar margslags endurbætur á lögum Jónsbókar en aldrei þó jafn veigamiklar.
Hér munum við reyna að skoða hvernig héraðsstjórn landsins var háttað frá setningu Jónsbókar til og með breytinganna 1808, hvert hlutverk hreppanna og hreppstjórnar-mannanna var og hvernig skipulag þeirra var yfir höfuð.
Stjórnun hreppanna og skipulag:
Gamla hreppaskipunin var lögfest í Jónsbók án breytinga en þar sem engin ákvæði voru um hvernig breytingum á hreppaskipulagi skildi háttað hefur þurft að setja lög til að breyta henni. 1 „[S]kipta [mátti] hreppum í smærri einingar til tíundar og matgjafa. Mun það nokkuð hafa tíðkazt, einkum meðal stærri hreppa.“ 2
Í Jónsbók var og gert ráð fyrir 2 hreppsamkomum á ári, sem haldnar voru á þingstöðum hreppanna. Tíundarskiptifundi að hausti og einmánaðarsamkomu að vori. Nefndist haustsamkoman hreppstjórnarþing og var hún stundum líka dómþing. Vorþingin hafa smán saman liðið undir lok og ekki endurvakinn aftur fyrr en með konunglegri auglýsingu árið 1847. Á þingstöðunum var gert ráð fyrir þinghúsum en því var ekki fylgt sem skildi. Á 18. öld og byrjun þeirrar 19. var farið að herða kröfur um þinghús hreppanna. 1744 var þinghald í kirkjum til að mynda bannað og eru dæmi um að hreppar hafi steypt sér í skuldir við gerð nýrra þinghúsa. Með erindisbréfinu frá 1809 var hreppstjórum falin umsjón þeirra.
Stjórn hreppa átti samkvæmt Jónsbók að vera í höndum 5 hreppstjórnarmanna sem kjörnir voru af hreppsbændum og var mönnum skylt að hlíða kosningu. Ekki voru þó alltaf það margir, sérstaklega í smærri hreppum. Þegar fram liðu stundir þróuðust hreppstjórakjörin í þá átt að sýslumaður skipaði þá og í lok 18. aldar er talað um að sýslumenn útnefni 2-5 hreppstjóra í hverjum hreppi. 3 Þá virðast lögin um kosningu þeirra vera orðin dauður bókstafur. Það hafði samt engin áhrif á vanmátt skipaðra til að neita embættinu.
Hreppstjórar virðast ekki hafa verið kjörnir til ákveðins tíma heldur ævilangt, á þjóðveldisöld voru þeir aftur á móti skipaðir til eins árs. Engar reglur voru heldur um afsetningu þeirra sem ekki sinntu skildum sínum.
Helstu breytingarnar á hreppstjóraembættinu í kjölfar konungsúrskurðarins 1808 voru að kjör hreppstjóra skyldu bætt, virðing embættisins aukin og almenningi gert að hlýða og aðstoða þá við eflingu löggæslu. Hér með var það „lögfest að hreppstjórar skyldu skipaðir samkvæmt konungsúrskurði.“ 4
Velja átti hæfa menn, ekki yfir sextugt, í starfið. Tvo í hreppum með fleiri en 400 íbúa en einn í fámennari hreppum. Sýslumenn tilnefndu nokkra menn í hverjum hreppi og amtmaður valdi síðan hreppstjóra úr þeim hópi og færði þeim skipunarbréf, en þeir unnu síðan embættiseið hjá sýslumanni. 5 Jónas Hallgrímsson var ekki sáttur við þetta fyrirkomulag. Hann taldi að ef hreppstjóri væri vinsæll ætti hann auðveldara með að koma hlutum í verk og því væri best að láta hreppsbændur kjósa hann á vorþingi. 6
Í erindisbréfinu frá 1809 var reyndar að finna ákvæði um refsingu ef hreppstjóri sinnti illa starfinu sem hefur þá átt að virka hvetjandi fyrir þá. Sýslumaður átti þá að kæra hreppstóran fyrir amtmanni sem dæmdi hann í vægasta falli til tveggja ríkisdala sektar eða til frekari fjársekta og embættismissis við stærri brot. 7 Snemma eftir þessar breytingar eru sýslumenn fengnir til að gera skýrslu um embættishald hreppstjóra sinna. Þórður Thorlacius var fyrstur til þess verks í Árnessýslu. Hann virðist engan þora að lasta en velur einn sem fyrirmynd annarra hreppstjóra. 8 Má því efast um að nokkuð gagn hafi verið í þessu fyrirkomulagi.
Verkefni hreppstjóra:
Hreppstjórar hlutu engin föst laun og aukatekjur hafa verið litlar. Embættisskyldur þeirra voru samkvæmt handriti frá Þórði Hinrikssyni frá árinu 1641 margar og misflóknar. Í stuttu máli sagt voru þær að aðstoða valdsmenn og presta, vernda hag almúgans, sjá um vega- og brúargerða, garðagirðingu, fjallgöngur og annað sem hafði áhrif á hag hreppsins, hafa yfirlit með umferðarfólki, ákvarða hverjir teljist til ölmusumanna og margt fleira. Þarna eru komin verk frá ríkisvaldinu sem hafði ekki verið á þjóðveldisöld en það hefur varla haft áhrif á sjálfstæði hreppanna. 9 Hagsmunir ríkisvaldsins af tíundinni hafa þó væntanlega haft þau áhrif að sýslumenn skiptu sér meira og meira af sveitarstjórnarmálum og urðu einskonar yfirmenn hreppstjóra og því misstu hrepparnir smátt og smátt sjálfstæði sitt, sérstaklega eftir siðaskiptin þar sem konungur fór að hafa beina hagsmuni af tíundinni.
Löggæsla virðist hafa verið undir hreppstjórnunum og segir í Jónsbók „að mál þjófs skuli tekið til meðferðar í þeim hreppi, sem hann var fangaður.“ 10 Dæmt var yfir sakborningum þar og lagðar á þá refsingar, þeir jafnvel teknir af lífi ef svo lá við.
Ákvæði var um að hreppstjórar skyldu aðstoða við gerð erfðaskrár, enda gátu hreppar átt hagsmuni þar, sérstaklega ef um þurftarmann var að ræða. Þetta var tryggt með lögum 1635.
Hreppstjórar höfðu umsjón með búrekstri bænda, klæðaburði, ölkaupum og að reyna að forða þeim frá kaupum ónytsamlegs varnings. Upprekstur fjár og fjallgöngur fóru eftir ráði hreppstjóra og þurfti leyfi hreppstjóra og nágranna til að hafa geldfé í heimahögum. 11
Hreppstjórar áttu einnig að fylgjast með aga sveitarómaga og farmanna, hafa eftirlit með kristindómsfræðslu barnsungra ómaga og ráða kaupum fátækra þurftarmanna.
Bændur áttu að sjá um kirkjugarðinn í sinni sveit, hvergi er minnst á hreppstjórana í því máli en þeir áttu engu að síður að sjá fyrir því sem hreppinn varðaði og hafa því væntanlega þurft að fylgjast með þessu.
Öllum sem höfðu 6 sauði yfir vetur var skylt að drepa 1 gamlan ref eða tvo unga á ári eða borga ákveðna greiðslu í mat, væntanlega hugsað sem nesti fyrir þá sem fóru á refaveiðar. Ef þessi greiðsla var ekki greidd föstudag fyrir fardaga var það í verkahring hreppstjóra að innheimta hana auk álagna.
Vega- og brúargerð átti að heyra undir sýslumenn en þeir virðast hafa falið hreppstjórum umsjá með því. Ferjur áttu líka að heyra undir þá en þar sem hreppstjórar voru oftast bæði nær ferjunum og þekktu betur til virðist eðlilegt að sú skylda hafi einnig færst yfir á þá.
Ekki er neitt um það að finna í Jónsbók né þá heldur lögréttusamþykkt sem sett var árið 1404 „að hreppstjórar skuli hafa eftirlit með framfylgd vinnumálalöggjafarinnar.“ 12 Um aldamótin 1600 voru þeir þó farnir að gera þó nokkuð af því. „Þá var þeim ætlað að hafa eftirlit með kaupgreiðslum og kaupgjaldi, en auk þess skyldu þeir gera upptækan ónytsamlegan fjárafla og gæta réttar vinnufólks, sem vistráðið var yfir sumartímann.“ 13
Með embættisbréfi hreppstjóra 1809 var þeim „falið að sverja konungi eið er þeir hófu starf sitt.“ 14 Í embættisbréfinu var tekið fram að hreppstjórar væru „undanþegnir skatti, gjaf- og lögmannstolli og tíund til ríkisins, útsvari og öðrum greiðslum til framfærslu fátækra og dýratolli.“ 15 Þeir voru einnig undanskyldir ýmsum kvöðum eins og vinnu við byggingu kirkna og þinghúsa, vegabóta og fleira. Þeir voru aftur á móti skyldugir til að kalla hreppsbúa til starfa við slíkar kvaðir þegar svo lá við. Þeir áttu og að fá greiddan allan kostnað sinn vegna starfs síns, t.d. löggæslu og fangavörslu. Með kansellíbréfi frá 24. apríl 1819 var hins vegar afkölluð undanþága þeirra til greiðslu á framfærslufé til hreppsins og var því umbun hreppstjóraembættisins aftur orðin lítil. Því reyndist erfitt að kveikja áhuga hæfra manna á því.
Jónas Hallgrímsson lagði til 16 að hreppstjórar fengu greidda 10 – 20 ríkisdali frá hreppsbúum, annað hvort þannig að þeir fengju það úr sveitasjóð, svo lengi sem það bitnaði ekki á honum, eða að kostnaðinum yrði dreift á hreppsbúa. Hann var viss um að konungur myndi samþykkja slíkt frumvarp en aldrei varð neitt úr.
Fátækraframfærsla:
Framfærsla fátækra var langstærsta hlutverk hreppanna á þessum tíma. Samkvæmt Jónsbók var fólki skylt að framfleyta maka, börnum og foreldrum ef kostur var. Systkin og fjarskyldari ættingja var þeim einungis skylt að færa fram ef engin náskyldari var þess fær og efni stóðu til. Þó var fólki aldrei skylt að framfleyta fjarskyldari ættingjum en fjórmenningum sínum. Ef ekki fannst skyldmenni sem var fært að sjá um ómagann tók opinber framfærsla við. „Ákvæði Jónsbókar um sveitfesti eru á þá leið, að í þeim hreppi átti maður sveitfesti, sem hann hafði upp fæðzt, eða þar, sem erfingi hans var vistfastur, þremenningur eða nánari.“ 17 Lagaákvæðið var óljóst og olli miklum deilum, enda reyndu hreppar, sem og einstaklingar, að losna undan framfærslu ómaga sem best þeir gátu. Ef framfærsluhreppur var of fátækur eru dæmi um að ómagar hafi verið sendir um sýsluna eða landsfjórðunginn. Reglur voru einnig til um að ef ómagi ætti hvergi sveitfesti skyldi hann ferðast um allt landið en slíkt var þó sjaldgæft. 18
Árið 1544 settu hreppstjórnarmenn gerð þess efnis að tekjur af kristfjárjörðum gengju til þurftamanna. Þær voru svo lagðar til fátækrahælis eða spítala í Viðey með konungsúrskurði 28. apríl 1638. Það var síðar flutt þaðan í Gufunes. Innheimtan var í höndum biskupa og reyndist þeim oft erfið. Brynjólfur biskup Sveinsson lýsti til að mynda yfir vanmætti sínum til þessa verks á Alþingi 1657. 19
Tekjur hreppanna:
„Fastir tekjustofnar hreppa voru ¼ tíundar, matgjafir, manneldi og gjöld fyrir að stunda veiðar á helgum dögum.“ 20 Við þetta bættist svo „að handhöfum einokrunarverzlunar var gert að greiða nokkurt tillag til fátækra, og eftir afnám hennar var tillagið goldið úr konungssjóði.“ 21 Tíund var nokkurs konar eignarskattur sem var hlutfallslega hæstur á lítilli eign. Allar jarðir, að kirkjujörðum undanteknum, voru metnar að verðgildi og tíundaðar eftir því. Á kirkjujörðum var tíund aftur á móti ákveðin 1/10 hluti jarðarlegu, þar sem ekkert mat var á þeim. Einnig átti að greiða tíund af búfénaði, fiskibátum og veiðarfærum og peningum, ef þeir voru meiri en 20 ríkisdalir. Tíundin var stærsti tekjustofninn og átti hún að greiðast fyrir 11. nóvember.
Manneldi, annar helsti tekjustofninn, fór í framfærslu ómaga. „Samkvæmt Jónsbók var sérhver bóndi skyldur til að flytja og fæða hreppsómaga að fyrirmælum hreppstjóra. Hreppstjóra bar og að skipta svo manneldi niður á hreppsbúa, að jöfn gisting kæmi á hvert hundrað skuldlausrar eignar.“ 22 Matgjafir voru skildar allt til 1809 og voru verðmæti þeirra yfir árið 2 2 / 3 álnir á karlmann og 2 álnir á konu. Ef veitt var á helgum dögum skyldi afhenda 1 / 5 aflans.
Með reglubreytingunum 1809 er manneldi og matgjafir felld niður en þess í stað áttu „hreppstjóri og sóknarprestur [að] jafna niður aukaútsvari á hreppsmenn eftir efnum og ástæðum.“ 23 Þessar greiðslur áttu að vera ríflegar í góðæri og safnast þannig í sveitasjóð. Í lok október átti hreppstjóri að gefa sýslumanni skýrslu um rekstrarafgang fátækrasjóðs en má nefna að Jónasi Hallgrímssyni fannst þetta ekki nóg. Honum fannst þetta aukaútsvar það þungt að hann vildi að bændum yrðu sýndir hreppsreikningarnir svo þeir gætu séð í hvað fjármagnið færi og að ekki væri verið að níðast á þeim við dreifingu þess. 24 Hann kvartar og yfir geymslu sveitarsjóðsins. „Þeim mun, einsog von er, víðast vera komið í penínga; en so eru peníngarnir látnir í böggul, og sett fyrir innsigli, og lagðir til hvíldar niður í handraða.“ 25 Hann vildi að þeir væru bundnir í skuldabréf og þannig ávaxtaðir.
Kaupstaðir:
Reykjavík var eini bærinn sem hélt kaupstaðarréttindum sínum frá 1786, Akureyri missti þau til að mynda árið 1836 og fékk þau ekki aftur fyrr en 1862. Bæjarfógeti var settur yfir Reykjavík 1803 og stjórnaði hann bænum með borgarafundum til ársins 1822 þegar hann lét eftir kröfum borgaranna og kusu þeir þá bæjargjaldkera, tvo matsborgara, eftirlitsmann með vaktara og festarmann. 1828 bættist svo við þennan hóp, að frumkvæmi bæjarfógeta, tveir kjörborgarar, sem voru bæjarfógetanum til ráðuneytis með vandamál bæjarins. 3. janúar 1829 voru svo lögð niður embætti matsborgaranna. 26 1836 gaf stiftamtmaður, í samráði við bæjarfógeta, út erindisbréf til bæjarfulltrúanna. Það var sniðið eftir dönsku erindisbréfi frá 1817. Þrátt fyrir að lagalega heimild skorti fyrir gerð þessa bréfs var það staðfest með kansellíbréfi 16. janúar 1838 með þeim breytingum að bæjarfulltrúar yrðu að vera að minnsta kosti 25 ára gamlir. Þeir urðu einnig að velja sér oddvita, sem reyndar hafði þegar verið byrjað að gera. Þetta skipulag átti ekki að vera til frambúðar og var bæjarfógeta og bæjarfulltrúum falið að semja reglugerð um stjórn bæjarmála og komst hún í gildi árið 1846.
Samkvæmt erindisbréfinu frá 1836 áttu bæjarfulltrúar að vera fjórir, þrír þeirra áttu að vera húseigendur og verslunarstjórar en einn tómthúsmaður. Bæjarfulltrúum bar að gegna starfi í þrjú ár en gátu þá hætt. Bannað var með öllu að kjósa fleiri en tvo bæjarfulltrúa á ári þannig að ef fleiri vildu hætta voru aðeins þeim tveim sem lengstan höfðu starfsaldurinn hleypt frá starfinu. 27
Kosningar voru þannig skipulagðar að bæjarfógeti tilnefndi þrjá í stað hvers bæjarfulltrúa sem kjósa átti úr hópi húseigenda og verslunarstjóra. Þeir kusu svo einn úr. Sama kerfi var á hjá tómthúsmönnum nema að aðeins var hægt að kjósa mann sem bæjarfógeti og bæjarfulltrúar töldu verðugan. Bæjarfulltrúarnir urðu að vera 25 ára og hafa búið hið minnsta þrjú ár í bænum.
Samanburður við þróun í Evrópu:
Hrepparnir hafa smán saman misst sjálfstæði sitt eftir að við gengumst undir konung og 1809 voru hreppstjórar komnir undir hann. Þær breytingar eru meira að segja frá Íslendingi komnar, einar af fáu sem gera það, og verður ekki vart við að Íslendingar hafi streist á móti þessari þróun. Það er kannski skiljanlegt útfrá því að þetta var tíðarandanum í Evrópu á þessum tíma. Reyndar hafði hinn upplýsti einvaldur risið hæst um öld fyrr með Lúðvík XIV en hugmyndastefnan var en allsráðandi. Þetta útskýrir samt ekki allt. Í Evrópu höfðu héraðsstjórnirnar barist eftir fremsta megni til að halda sjálfstæði sínu gegn innlendum höfðingja en Íslendingar virðast að mestu sáttir við að fela þessi völd í hendur útlendingi. Þetta gerði það að verkum að sjálfstæðissinnar 19. og 20. aldar álitu 17. og 18. öld myrkasta tíma landsins. Það eru þó hleypidómar og má rökstyðja mál þeirra Magnúsar og félaga. Ungbarnadauði lækkar á þessum öldum og má ef til vill rekja það til betri lífskosta. Sjálfstæðissinnum hefur fundist það of mikil fórn að gefa svona eftir það litla vald sem eftir var í landinu en það er eingöngu spurning um persónulegar skoðanir og forgangsröð.
Niðurlag:
Þróunin á þessu tímabili var sem sagt sú að vald héraðsstjórnarinnar færðist frá fólkinu og konungur jók sífellt vald sitt á landinu. Hreppstjórar fengu fleiri og fleiri verkefni frá honum og urðu á endanum starfsmenn hans. Alltaf var þó sama vandamálið með að fá hæfa hreppstjóra til vinnu þar sem að laun voru aldrei mikil. Margar tillögur komu fram um úrbætur á þessu en ekkert gekk eftir. Því varð þetta vandamál viðloðandi allan þann tíma er hér um ræðir.
Hlutverk hreppanna breytist lítið á þessum tíma. Framfærsla fátækra var aðalmál þeirra allt frá þjóðveldisöld og fram yfir 19. öld. Hér eru Íslendingar sér á báti þar sem að í Evrópu tíðkaðist það að kirkjan sæi um þessi mál. Af hverju hún gaf eftir með það hér er erfitt að segja.
Skipulagið á framfærslulöggjöfinni var ábótavant þar sem erfitt var að skilja löggjöfina um uppfærsluhrepp og flestir reyndu að koma sér undan því að sjá um ómagana.
Héraðsstjórn á þessum tíma var sem sagt í fáum orðum sagt þannig að hrepparnir sáu um framfærslu fátækra en skipulag var ábótavant. Erfitt var að fá hæfa hreppstjóra og þeir misstu smán saman valdið og færðust undir konung.
Heimildarlisti:
Einar Arnórsson: Réttarsaga Alþingis . Reykjavík 1945.
Lýður Björnsson: Saga sveitastjórnar á Íslandi I. Reykjavík 1972.
Helgi Gíslason: „Sýslunefndarsaga Norður-Múlasýslu“, Múlaþing 17 (1990), bls. 19–86.
Jónas Hallgrímsson: „Fáein orð um hreppana á Íslandi.“ Fjölnir 1 (1835), bls. 23-31.
Páll Lýðsson: „Hreppstjórar í Árnesþingi.“ Árnesingur 4 (1996), bls. 189-216.
Þórður Eyjólfsson: Alþingi og héraðsstjórn . Saga Alþingis 5. Reykjavík 1952.
1 Þórður Eyjólfsson: Alþingi og héraðsstjórn , bls. 14.
2 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , fyrra bindi, bls. 57.
3 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 152.
4 Helgi Gíslason: „Sýslunefndarsaga Norður-Múlasýslu“, bls. 22.
5 Þórður Eyjólfsson: Alþingi og Héraðsstjórn , bls. 24.
6 Jónas Hallgrímsson: „Fáein orð um hreppana á Íslandi“, bls. 29.
7 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 157.
8 Páll Lýðsson: „Hreppstjórar í Árnesþingi“, bls 200-202.
9 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 61-62.
10 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 64.
11 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 66.
12 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 70.
13 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 70.
14 Páll Lýðsson: „Hreppstjórar í Árnesþingi“ bls 190.
15 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls.155.
16 Jónas Hallgrímsson: „Fáein orð um hreppana á Íslandi“, bls. 30.
17 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 73.
18 Þórður Eyjólfsson: Alþingi og héraðsstjórn , bls. 17.
19 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 65.
20 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 82.
21 Þórður Eyjólfsson: Alþingi og héraðsstjórn , bls. 16.
22 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 85.
23 Þórður Eyjólfsson: Alþingi og héraðsstjórn , bls. 25.
24 Jónas Hallgrímsson: „Fáein orð um hreppana á Íslandi“, bls. 23-24.
25 Jónas Hallgrímsson: „Fáein orð um hreppana á Íslandi“, bls. 27-28.
26 Lýður Björnsson: Saga sveitarstjórnar á Íslandi , bls. 159-160.
27 Þórður Eyjólfsson: Alþingi og héraðsstjórn , bls. 42. |